作者｜盛磊李澤正「國家發(fā)展改革委投資研究所，盛磊系副所長(cháng)」
文章｜《中國金融》2023年第3期
近年來(lái)，中央高度重視盤(pán)活存量資產(chǎn)工作，2022年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），加快推進(jìn)存量資產(chǎn)盤(pán)活，積極擴大有效投資。
我國存量資產(chǎn)空間較大
我國存量資產(chǎn)類(lèi)型豐富，種類(lèi)較多，資產(chǎn)規模也十分巨大。根據國家統計局對基礎設施投資的定義和數據測算，2010～2021年基礎設施投資累計接近130萬(wàn)億元，假如按65％的固定資本形成率計算，將形成80萬(wàn)億元以上的存量資產(chǎn)規模。這些存量資產(chǎn)可以通過(guò)REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）、PPP（政府和社會(huì )資本合作）模式、并購重組、產(chǎn)權交易等多種方式進(jìn)行盤(pán)活，且潛在盤(pán)活規模巨大。以門(mén)檻相對較高的REITs方式為例，北京大學(xué)光華管理學(xué)院REITs課題組結合中國的相關(guān)數據，預測中國REITs市場(chǎng)的潛在規模有望達10萬(wàn)億元。
我國存量資產(chǎn)不僅總額較大，類(lèi)型也十分豐富。在公路方面，根據交通運輸部發(fā)布的《2021年全國收費公路統計公報》，截至2021年末，全國收費公路里程達18.76萬(wàn)公里，其中高速公路16.12萬(wàn)公里，全年收費公路通行費收入6630.5億元。在鐵路方面，截至2021年底，我國高鐵運營(yíng)里程突破4萬(wàn)公里，鐵路營(yíng)運總里程突破15萬(wàn)公里，其中不乏京滬高鐵等盈利能力強、收益較高的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在民航方面，根據民航局發(fā)布的2021年民航行業(yè)發(fā)展統計公報，截至2021年底，我國境內共有運輸機場(chǎng)248個(gè)，全國在冊管理的通用機場(chǎng)數量達到370個(gè)，全行業(yè)完成旅客運輸量44055.74萬(wàn)人次。在港口方面，根據交通運輸部公布的數據，2021年底全國已有45個(gè)億噸大港。在軌道交通方面，截至2022年10月底，全國51個(gè)城市開(kāi)通運營(yíng)城市軌道交通線(xiàn)路281條，運營(yíng)里程9246公里，實(shí)際開(kāi)行列車(chē)293萬(wàn)列次，完成客運量17.1億人次。在物流倉儲方面，2021年底全國營(yíng)業(yè)性通用倉庫面積約12億平方米，其中立體庫（高標庫）約3.95億平方米。
盤(pán)活存量資產(chǎn)回收的資金既可用來(lái)騰挪替換借貸資金，有效化解緩釋債務(wù)風(fēng)險，也可投入新的基礎設施項目建設。由于回收資金基本上都是權益型資金，按照20％的資本金比例測算，如果以REITs方式盤(pán)活存量資產(chǎn)回收10萬(wàn)億元資金，在新的項目投資中，理論上還可以帶動(dòng)40萬(wàn)億元債權資金。
盤(pán)活存量資產(chǎn)的關(guān)鍵要點(diǎn)
充分認識盤(pán)活存量資產(chǎn)的重要意義
有效盤(pán)活存量資產(chǎn)對降低宏觀(guān)杠桿率、提高投資資金使用效率、拓寬社會(huì )投資渠道、提升基礎設施運營(yíng)管理水平等具有重要意義。一是有利于為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng )造良好環(huán)境。借助基礎設施REITs等權益型融資工具盤(pán)活存量資產(chǎn)，能夠提高直接融資比重，降低宏觀(guān)杠桿率，防范債務(wù)和金融風(fēng)險，為未來(lái)發(fā)展創(chuàng )造良好環(huán)境。二是有利于提高資金循環(huán)使用效率。存量資產(chǎn)意味著(zhù)沉淀資金，通過(guò)合適方式盤(pán)活存量資產(chǎn)能夠加快回收沉淀資金，并將其用于新的項目建設，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。對于再投資形成的新優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在條件成熟時(shí)可再次盤(pán)活，從而形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。三是有利于提升基礎設施等項目運營(yíng)效率和盈利水平。在盤(pán)活存量資產(chǎn)過(guò)程中，通過(guò)市場(chǎng)化方式引入專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)管理團隊，有助于建立更為精細化、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的運用管理機制，提高運營(yíng)管理效率，降低運營(yíng)成本。同時(shí)，還能充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化管理團隊豐富的運營(yíng)經(jīng)驗，創(chuàng )新商業(yè)模式，提高項目盈利水平。
廣泛挖掘存量資產(chǎn)的類(lèi)型
首先，在基礎設施領(lǐng)域存在大量收益較好或增長(cháng)潛力較大的資產(chǎn)，既包括交通、水利、清潔能源、水電氣熱等市政設施、生態(tài)環(huán)保等傳統基礎設施，也包括大數據中心、智慧城市等新型基礎設施。此外，在保障性租賃住房、產(chǎn)業(yè)園區、倉儲物流、旅游等重點(diǎn)基礎設施領(lǐng)域也存在大量的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)可以盤(pán)活。其次，在一些項目升級改造方面也存在可盤(pán)活的存量資產(chǎn)。比如，在綜合交通樞紐改造項目中，可以通過(guò)對已有的客運站、公交站等存量資產(chǎn)進(jìn)行整合改造，實(shí)現鐵路（含地鐵）、公路、航空客運之間的零距離或近距離換乘，充分發(fā)揮綜合客運樞紐的整體優(yōu)勢，提升項目整體效率和商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值。最后，市場(chǎng)上存在很多長(cháng)期閑置但具有較大開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的存量資產(chǎn)，包括老舊廠(chǎng)房、文化體育場(chǎng)館和閑置土地等，以及國有企業(yè)開(kāi)辦的酒店、餐飲、療養院等非主業(yè)資產(chǎn)。這些資產(chǎn)的盤(pán)活空間也十分巨大。比如，北京首鋼工業(yè)園在原有的首鋼工廠(chǎng)基礎上，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用形成了新的特色園區，使廢舊的廠(chǎng)房煥發(fā)出新的價(jià)值。
精準匹配合適的盤(pán)活方式
一是積極采用基礎設施領(lǐng)域REITs方式盤(pán)活優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。REITs的本質(zhì)是資產(chǎn)的上市，其最大的作用在于幫助優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現公開(kāi)募集資金，是盤(pán)活存量資產(chǎn)效率最高的方式之一。發(fā)行REITs的門(mén)檻相對較高，對資產(chǎn)的要求也比較嚴格。因此，對產(chǎn)權清晰、現金流穩定、回報率滿(mǎn)足投資者要求的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可優(yōu)先選擇以REITs的方式盤(pán)活。二是規范采用PPP模式。采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，不僅能夠回收沉淀資金，更重要的是可以充分發(fā)揮社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)能力，創(chuàng )新運營(yíng)模式、引入先進(jìn)技術(shù)、提升運營(yíng)效率，提高存量項目的商業(yè)價(jià)值和投資收益。與REITs相比，PPP模式更多被運用于非標準化的項目盤(pán)活過(guò)程中，有利于結合項目或資產(chǎn)的自身特點(diǎn)，設計精細化盤(pán)活方式，降低盤(pán)活門(mén)檻。三是通過(guò)資產(chǎn)重組盤(pán)活存量資產(chǎn)。一方面，鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資、運營(yíng)公司，按規定通過(guò)協(xié)議轉讓、無(wú)償劃轉、資產(chǎn)置換、聯(lián)合整合等方式，盤(pán)活長(cháng)期閑置的存量資產(chǎn)；另一方面，在符合反壟斷等法律法規前提下，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)兼并重組、產(chǎn)權轉讓等方式加強存量資產(chǎn)優(yōu)化整合，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規模效益。
此外，還可通過(guò)混合所有制改革、引入戰略投資者和專(zhuān)業(yè)運營(yíng)管理機構等，提升存量資產(chǎn)項目的運營(yíng)管理能力。很多資產(chǎn)小而散，不具備盤(pán)活條件，或盤(pán)活作用不大，經(jīng)過(guò)重組后，可以提升盤(pán)活規模和效率。
創(chuàng )新開(kāi)展盤(pán)活存量資產(chǎn)工作
一是以創(chuàng )新理念推動(dòng)存量資產(chǎn)盤(pán)活。通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、商業(yè)創(chuàng )新等方式有針對性地盤(pán)活特定領(lǐng)域資產(chǎn)。積極探索污水處理廠(chǎng)下沉、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)、保障性租賃住房小區經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)空間開(kāi)發(fā)等模式，有效盤(pán)活既有鐵路場(chǎng)站及周邊可開(kāi)發(fā)土地等資產(chǎn)。二是通過(guò)多種方式提高項目收益，更好地盤(pán)活存量資產(chǎn)。對整體收益水平較低的存量資產(chǎn)項目，完善市場(chǎng)化運營(yíng)機制，提高項目收益水平，支持開(kāi)展資產(chǎn)重組，為盤(pán)活存量資產(chǎn)創(chuàng )造條件。研究通過(guò)資產(chǎn)合理組合等方式，將準公益性、經(jīng)營(yíng)性項目打包，提升資產(chǎn)吸引力。三是大力推動(dòng)投資良性循環(huán)。推動(dòng)回收資金用于新項目建設，充分發(fā)揮回收資金對擴大投資的撬動(dòng)作用。提高回收資金的使用精準度，重點(diǎn)支持十四五規劃中的102項重大工程，優(yōu)先投入在建項目或符合相關(guān)規劃和生態(tài)環(huán)保要求、前期工作成熟的項目。采取中央預算內投資、專(zhuān)項債券、金融機構配套融資等多種方式進(jìn)行支持，提升回收資金的投資效應，加大對有效投資的支持力度。
推進(jìn)盤(pán)活存量資產(chǎn)的建議
一是加強政策宣傳解讀?！兑庖?jiàn)》對盤(pán)活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)方向、盤(pán)活方式、政策支持、組織保障等提出了系統、明確的要求。建議通過(guò)多種形式，在全國各地區開(kāi)展《意見(jiàn)》的培訓工作，推動(dòng)地方政府進(jìn)一步提高對盤(pán)活存量資產(chǎn)的重視程度，全面理解存量資產(chǎn)內涵。針對多樣化的盤(pán)活方式，講解不同盤(pán)活方式的特點(diǎn)和適用范圍，指導各地精準匹配合適的存量資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)活。
二是建立盤(pán)活存量資產(chǎn)部門(mén)協(xié)調機制。盤(pán)活存量資產(chǎn)涉及發(fā)展改革、財政稅收、國資、金融、行業(yè)主管等多個(gè)部門(mén)，同時(shí)，許多部門(mén)都有不同的存量資產(chǎn)有待盤(pán)活。建議推動(dòng)各地政府根據實(shí)際情況，建立跨部門(mén)的盤(pán)活存量資產(chǎn)協(xié)調機制，統一工作步調，加快辦理盤(pán)活存量資產(chǎn)各項手續，建立數據共享的存量資產(chǎn)臺賬制度，提高存量資產(chǎn)盤(pán)活效率。
三是加快推出盤(pán)活存量資產(chǎn)案例和試點(diǎn)項目。針對地方政府不會(huì )盤(pán)活、不熟悉盤(pán)活等問(wèn)題，落實(shí)《意見(jiàn)》關(guān)于積極開(kāi)展試點(diǎn)的措施，加快推出一批地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)典型案例，推廣盤(pán)活中的好經(jīng)驗、好做法，為各地提供參考借鑒。加快推動(dòng)盤(pán)活存量資產(chǎn)試點(diǎn)項目落地，在試點(diǎn)項目實(shí)施中發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題，為推動(dòng)存量資產(chǎn)盤(pán)活工作順利開(kāi)展奠定基礎。
四是培育一批盤(pán)活存量資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)機構。引導基礎設施、公共服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域的龍頭企業(yè)成立資產(chǎn)運營(yíng)管理子公司，建立市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化盤(pán)活存量資產(chǎn)機構，加快專(zhuān)業(yè)人才培養，支撐地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)。依托一批可以為盤(pán)活存量資產(chǎn)、擴大有效投資提供有力支撐的試點(diǎn)機構，形成盤(pán)活存量資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)機構的有力示范。
五是強化金融支持盤(pán)活存量資產(chǎn)。充分利用存量資產(chǎn)現金流穩定、風(fēng)險相對較小等特點(diǎn)，鼓勵和引導銀行信貸、保險投資計劃、債券、資產(chǎn)證券化等金融工具基于項目信用進(jìn)行融資，減少地方政府和企業(yè)融資擔保、增信，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險和企業(yè)杠桿水平。
本文源自中國金融雜志